地方教育呈现“新常态”，需搭配制度创新 | 社会科学报

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编者按

为鼓励、传播和推广地方教育制度创新，21世纪教育研究院于2008年发起首届“地方教育制度创新奖”。之后，地方教育制度创新奖每两年举行一届。区别于政府系统内部的自我评价，地方教育制度创新奖采取由民间组织来评价政府。依据严格的评审程序，由民间机构、专家学者、大众媒体和公众对政府绩效进行评估，其结果往往更为公正、客观，更有公信力。

原文：《地方教育制度创新观察》

作者：21世纪教育研究院课题组

一、背景：教育“新常态”与治理改善

在“十二五计划”收官的2015年，主管部门对《国家中长期教育和发展规划纲要（2010-2020年）》实施五周年开展中期评估，认为各级各类教育发展取得重大进展，教育改革全面推进，一些领域取得重点突破。国务院和教育部对“十三五”期间的教育谋划布局，密集出台了一系列教育政策，深入推进管办评分离的教育治理改革。教育领域的创新活动日趋活跃，教育进入“新常态”。

一是教育在整体上进入了“后普及教育阶段”。尽管仍然需要补缺，但主要问题已经从满足基本需求到追求好的教育、有质量的教育。提升教育质量、改善教育品质成为主要问题。二是快速城镇化进程导致的新情况新问题，突出表现为在大规模人口流动中，出现了城市流动儿童、农村留守儿童这两个新的边缘化群体。他们的教育问题解决，仍然需要整体性的制度安排。三是互联网时代、学习型社会的教育需求日趋多元化。面对城乡教育的巨大差距和断层，我们需要继续强调教育公平的价值，保障农村学生的基本教育需求，弥补农村教育突出的短板；同时，要尽快从应试教育突围，迎接知识经济和互联网时代世界范围内教育创新的挑战。

面对教育的“新常态”，深化教育领域综合改革必须构建政府、学校、社会新型关系。深化教育领域综合改革的重要任务就是政府转型，简政放权，建立多元利益主体下新的教育治理结构。首先是向社会放权，转变公共服务的提供方式，政府不是包揽包办，而是进行宏观管理，实行管办评分离。深化行政体制改革，创新行政管理方式，进一步简政放权，最大限度减少政府对微观事务的管理，为深化教育体制改革创造良好外部环境。同时，要改善教育创新的环境和土壤，改变以正规教育、学历教育为主的教育管理，使教育制度和政策更为灵活和富有弹性，在“包容性增长”的概念中，接纳正在出现的多样化的草根创新。

二、地方教育制度创新的进展

1．创新的领域：促进农村教育科学发展、地方教育行政体制改革最为活跃。本届地方教育制度创新奖入围案例34个，分布在以下7个领域：地方教育行政体制改革、农村教育科学发展、促进义务教育均衡发展、学前教育、职业教育、民办教育、社区教育7个领域。促进农村教育科学发展的案例最多，地方教育行政体制改革其次。

2. 教育创新的主体：行政层级增高，“东西规律”明显但差距缩减。创新主体所在行政层级。从创新比例上看，在全国29个省会所在市、5个非省会副省级市和69个直辖市所在区中分别有1、2、2个创新案例。而在274个普通地级市中，却只有2个创新案例。很显然，非省会副省级市、省会所在市和直辖市所辖区的创新比例明显高于普通地级市。这也说明，“中心城市”较之于普通地级市具有较高的政治支持，较强的财力支撑和较为显著的改革风尚，教育制度创新的可能性更大。地方教育制度创新存在着一定的“东西规律”，东部高于西部，这与各地资源禀赋差异有关。地方政府由于财政压力而导致角色的冲突，因而引起政府绩效不佳，无暇顾及创新。但从四川、湖北等中西部地区“优异”表现可以看出，经济发展水平并非是教育制度创新的唯一变量。同时，创新的东中西差距正逐步缩减。

3.教育创新的动因更加多元，主动型创新增多。从2014年、2016年创新案例动因分布的统计情况可以看出：第一，创新是倒逼的结果，占47.2%。材料中，不少地方提到下辖学校面临的各种问题和挑战，如教育资源匮乏、管理自主权不足和办学活力欠缺、师资困局、管理困局等。创新的动力来源是教育行政管理部门对这些问题和挑战的回应。各地采取有效的措施，从而形成了地方教育制度创新。这种创新类型，是“倒逼”型改革，具有被动型改革的特征。

第一，源自上级压力的教育创新。湖北郧西县应对义务教育均衡验收，在地方财力薄弱的情况下，倒逼出吸纳社会力量捐资助学，进而创新出名誉校长管理机制。山东省寿光市创新中职教师招聘管理机制是落实山东省开展“双师型”师资建设项目下实施的地方创新实践。第二，回应公众需求的教育创新增多。社会公众需求主要为外来人口入学（入园）需求、关怀留守儿童的社会呼求。第三，回应组织发展需要的教育创新增多。如杭州市上城区实行管办助评服务型机构改革，将管理机构与办学机构、导助机构、评价部门相分离，以提高教育公共服务的质量、效率，是一项基于组织发展需要的主动型的改革。

4. 教育创新的外部参与增多，开放性增强。从第五届统计数据可以看出，地方教育制度的“低开放”封闭状态正逐步打破，外部参与日益活跃，家长、社区、企业、科研单位等外部参与较第四届明显增多。

第一，教育行政部门在从“管理”走向“治理”的转型中，越来越重视多元参与治理。第二，越来越依靠科研机构提供智力支持。通过主动寻找外脑参与顶层设计，引入第三方机构进行监测评估，实现决策的科学化，提高监督的公信力。第三，地方政府在资源不足的情况下，开始主动吸收各类社会支持，对民间组织的态度日益开放、包容。甘肃、贵州、青海中西部落后地区积极与公益组织、专业机构、高校开展广泛合作，在政府主导下，多方参与，补充资源不足。

三、地方教育制度创新的新特征

1.管办评分离成为主要创新点。转变政府管理职能，建设公共服务型政府，首要任务就是加大政府简政放权力度，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。青岛市采用试点稳步推进的方式探索管办评分离的政府治理模式，全面推行学校管理权限清单制度，将副校长聘任、内部机构设置和中层干部聘任、财政性经费预算管理、内部分配、招生等14方面的管理权限全面落实和下放给学校。

2.义务教育均衡发展进入优化阶段。均衡发展仍是义务教育改革的重要趋势。随着城镇化的进程，需要在城乡教育均衡发展的视野中处理好“城挤乡空”的问题。一方面需要根据人口变化，增加城区的学校布点和资源投入，保障进城居住和务工人员子女的需求；同时，要通过强基固本、办好老百姓家门口的学校，吸引进城择校的农村学生返乡就读。

3.农村小规模学校改革受重视。改善乡村小规模学校需要政府发力。四川阆中市政府因地制宜，多措并举，整体推进乡村教育改革和发展，为偏远的乡村孩子在家门口获得公平优质的教育提供了保障，为每个农村孩子通过教育改变命运提供了机会。濮阳市扶持了多个学校发展共同体和教师成长自组织，并据此成立了“濮阳县微型学校联盟”。这些改革探索体现了地方政府因地制宜解决农村教育问题的智慧与决心。

4.农村教师队伍政策亮点频出。在改善硬件条件的同时，各地的经验显示，提高农村学校教育质量，关键在于好校长、好教师。充实农村学校师资，关键是培养本土化的优秀教师。稳定乡村教师队伍的重要措施是提高乡村教师待遇。湖南省泸溪县从2006年起提高乡村教师岗位津贴，目前村小和教学点教师的岗位津贴每月可达1400元，对稳定教师队伍起到了明显作用。

5.普惠性学前资源的长效机制。学前教育是我国各级教育中突出的短板。政府公共服务责任的缺失和缺乏有效的体制机制是导致这一问题的主要原因。

6.职业教育改革创新有所突破。职业教育是我国现代国民体系的重要组成部分，深化校企合作是职业教育发展改革的重要途径。广东省先于全国较早开展学徒制试点。作为全省两个教育部首批现代学徒制试点区的佛山市自2013年试点现代学徒制。上海市在全国率先实行中等职业教育与高等职业教育的贯通培养试点。

四、地方教育制度创新的难点与展望

（一）创新之难

纵观目前的地方教育制度创新，来自创新理念共识不足、现代化目标差距严峻、现实制度空间不充分、原有利益格局复杂等一系列创新之难仍在掣肘地方教育改革与发展。

第一，教育创新的认知偏于平面化，系统化、前瞻性的深刻理解还显不足。利益相关者及社会公众还没有形成对教育制度创新的共识。政府、社会、学校亟待达成教育创新最为重要的价值立场——政府不断改善教育品质与保障弱势群体和弱势地区享有平等受教育机会。

第二，基础教育现实与教育现代化目标差距严峻。仅以义务教育均衡为例，截止2015年底，全国通过国家均衡发展验收的县数为1302个，中、西部省份的通过率分别为40.5%和28%，距离2020年实现基本均衡的县达到95%的目标还有十分艰巨的任务。

第三，政府购买教育服务的程度低，转变职能的前路依然漫长。政府承担的公共教育责任与政府教育管理的强制性安排还未剥离开来，市场机制有所引入却又多重限制，教育制度资源的灵活性、多样性、自主性仍不充足。

第四，地方原有利益格局复杂，问题及其解决方案遭遇利益结构的阻力。地方教育行政制度改革的核心问题在于分配权力、重塑利益结构。地方政府是否“有能力”、“有魄力”成为制度创新的主体，其“攻坚任务”面临现实环境的考验。

（二）展望思考

当前我国经济发展进入了新常态，经济增长进入中速期，结构调整进入了阵痛期，经济增长方式和产业结构将发生重大变化。大众创业、万众创新成为我国增长的重要力量，创新将成为我国促增长、调结构、惠民生的重要引擎。《教育规划纲要》安排的重大改革试点工作，为地方政府和教育行政机关进行制度创新提供了新的契机。

第一，建立合理的教育公共治理结构，明晰中央政府—地方各级政府的教育管理权限和责任范围，创立有效执行职责机制并加强各级政府间的问责制。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，推进教育治理体系和治理能力的现代化，破解教育发展中的体制障碍和制度瓶颈。围绕国家财政体系的改革，高屋建瓴，创新性地构建新的教育财政制度。在深化社会综合改革的新形势下，重新划分中央和地方的教育财权，显著加大中央财政对基础教育的投入，建立以中央和省级财政为主的义务教育经费保障制度。这既是重要的民生事业，也是缩小城乡差距、改变农村教育落后面貌根本措施。

第二，促进教育服务参与主体的平等与多元化，扩大公共教育服务的有效供给。我国教育服务需求多样化不断增长与教育公共服务质量效率不高、规模不足、发展不平衡、可选择性有限之间的矛盾日益突出。面对中国教育改革的现实，必须认识到基础教育领域的公共服务提供者、高等教育领域的准公共服务提供者应当多元化。综合运用法律法规、公共财政等积极引导和支持民办学校、社会组织、教育企业的发展，通过降低公共教育服务的成本，更好地扩大公共教育服务的覆盖面，促进公共教育服务的均等化发展。

第三，构建以教育家办学为核心的现代学校制度，深化教育家精神的理解与倡导。大量地方教育制度创新实践折射出地方教育管理者、学校管理者们深层次的精神追求——教育使命感与教育改革热忱。在风险很大获利空间很小的教育领域中，教育家精神是地方教育制度创新的内发动力与能量源泉。为教育家办学营造良好的制度氛围和环境，才能真正推动教育的健康发展。

第四，保障改革成果、继续探索创新，需要建立教育改革的可持续机制。在看到地方教育制度创新的现实可能性和巨大潜力的同时，还需认识到其与创新发起者、特定改革背景存在着不同程度的“绑定”。因此，一方面要重视营造地方教育制度创新实践的改革团队；另一方面要推动地方教育立法。在依法治国、依法治教的制度框架下，最大程度地保留地方教育创新的各阶段成果，保证教育改革与创新的正确方向。（本版将推出地方教育创新案例栏目的系列文章）

文章原载于社会科学报第1556期第2版，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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